精准贯彻化解产能过剩政策

　　《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）发布实施以来，我国各级政府、部门和机构围绕化解产能过剩采取了一系列的政策措施，取得了积极成效。例如，2014年，我国共计拆除淘汰落后炼钢产能3110万吨，不仅超额完成了2014年政府工作报告提出的指标任务，还提前一年完成了“十二五”钢铁等重点行业淘汰落后任务。

　　与此同时，部分地区和领域在执行政策的过程中也出现了精准调控不足、简单化、一刀切的现象。钢铁产业作为典型的产能过剩行业，今后化解过剩产能的任务还很重。

　　按照日前工信部提出的《钢铁工业转型发展行动计划（2015年~2017年）》，目标是在未来3年进一步缓解产能过剩矛盾，压缩8000万吨钢铁产能。因此，如何精准贯彻化解产能过剩政策，在化解过剩产能的同时促进产业转型升级，应当成为今后努力的重中之重。

调控政策行业内差别化不突出

　　金融信贷是宏观调控的重要手段，也是推进化解产能严重过剩矛盾的关键政策工具。笔者以此为例来加以说明。作为落实41号文的重要举措，银监会2014年发布的《支持产业结构调整和化解产能过剩的指导意见》提出了明确差别化信贷标准、践行绿色信贷、支持产业结构优化调整等措施。然而，在政策执行过程中，部分机构主要体现了产能过剩行业和非过剩行业的差别化，而忽视了在产能过剩行业内不同企业的差别化，一定程度上削弱了政策效应。

　　41号文发布以来，重点统计钢铁企业银行贷款余额从13467万元下降到13335万元，考虑统计范围变化因素，折算成可比口径，贷款规模下降了约5%。而同期金融机构人民币贷款余额则增加了11.4万亿元，增幅达到16.2%。相比而言，钢铁行业信贷融资受到了很大限制。

　　客观而言，钢铁行业作为产能严重过剩行业，理应从信贷上加强调控，以防范金融风险。但从调研情况看，钢铁企业普遍反映金融机构谈钢色变，不断收紧信贷，一些产品升级、节能减排项目也很难获得支持。融资难、融资贵几乎成为行业内所有企业的共性问题。2014年，重点统计钢铁企业财务费用938.3亿元，同比增加了160.1亿元，增幅达到20.6%；与此形成鲜明对比的是，全行业利润总额304.4亿元，销售利润率仅0.85%，其中主营业务利润只有81.8亿元，还不到财务费用的10%。可以看出，在铁矿石全年价格大幅下降50%的情况下，钢铁企业仍然只有微薄的利润，除了钢价下跌外，财务费用的大幅增加是重要因素。

政策效应不足 债务风险积累增加

　　信贷政策行业内差别化程度不强导致了政策效应不足，不利于化解产能过剩和产业转型升级。一是行业内企业总体上面临相似的信贷环境，彼此境遇区别不大，政策调控作用不强，落后、过剩产能难以有效退出。二是条件好、积极推进结构调整的优势企业得不到充分金融支持，产业转型升级的步伐放缓。同样，这种情况在其他领域政策的执行中也有不同程度的体现，形成了优不胜、劣不汰的局面。

　　在普遍严控信贷的情况下，钢铁行业债务风险快速积累，企业资金链风险加大，应收、应付账款均出现明显上升，少数企业已因资金链断裂而停产。41号文发布以来，重点统计钢铁企业应收、应付账款合计由5250亿元增加到5818亿元，增幅为10.8%。其中，应收账款由1127亿元增加到1327亿元，增幅为17.8%。要看到，在产量规模几乎没有扩大的情况下，此增速明显过快，说明钢铁行业债务风险正在快速积累。不仅如此，钢铁上市公司平均流动比、速动比分别仅为0.69和0.19，远低于正常水平，钢铁企业偿债能力已经处于风险边缘。

适应新形势 提高政策精准度

　　化解产能严重过剩矛盾是一项复杂的系统工程，要综合运用法律、经济以及必要的宏观调控手段，加强政策协调，形成化解产能严重过剩矛盾、引导产业健康发展的合力。因此，在化解产能过剩矛盾的过程中，必须认清产能过剩的新形势、新要求，发挥各项政策的杠杆和引导作用，区别对待产能过剩行业的不同企业，更加强调各项政策调控的精准度，切莫对全行业搞“一刀切”。

　　贯彻执行政策要把握产能过剩的阶段性转换特征。纵观化解产能过剩矛盾工作，大体上可分为两个阶段。第一阶段的重点是处理历史遗留问题，防范系统性风险，主要任务是清理整顿违规项目，加强生产经营规范，加快淘汰落后，推动关键环节的简政放权等；第二阶段的重点是优化提升消费，加强宏观调控，主要任务是升级标准规范，推进企业转型，促进产能转移、退出，进一步清理体制机制障碍，构建化解和防范产能过剩的长效机制。当前化解产能过剩工作总体处于由第一阶段向第二阶段过渡进程中。因此，在今后一个时期，贯彻执行化解产能过剩各项政策的应紧密结合消费升级、企业转型的需要，特别是重点关注市场需求由排浪式向个性化转变的新情况。

　　贯彻执行政策要有更宽阔的国际化视野。自提出化解产能过剩矛盾以来，我国对外开放、外交策略、“走出去”发展以及国际形势等出现了重大变化：上海自贸区取得实质性进展，“一带一路”步入实施阶段，美国经济强势复苏，德国工业4.0加快推进，国际大宗商品价格下降。钢铁、电解铝、船舶等产能过剩行业是全球性产业，贯彻执行化解产能过剩各项政策必须密切结合全球经济格局、资源价格、产业调整、技术进步、投资贸易、供需态势等发展变化，适时调整方向、力度和节奏。

　　借鉴国际经验发挥金融政策作用。日本、韩国和欧美国家在钢铁产业调整期均十分重视金融政策作用。如欧共体当时对企业压减产能、产品升级、实施新技术开发研究和技术改造等予以资金支持；日本协调金融机构对企业减少或转移设备能力，升级环保设备，发展前沿技术、基础研究给予融资方面的大力支持，并对重大项目拨付政府补助金；美国调整金融政策，以提高优势钢铁企业融资能力，推动企业实施现代化改造，提高生产效率，支持资助企业、科技机构开展重大基础研究、先进技术装备应用和科研人员培训等。

　　推进企业生产经营规范是化解产能过剩的重要工作，也是其他配套政策的基础，目前取得了积极进展。因此，建议相关部门、机构贯彻执行政策时将此作为重要参考，对合规企业名单中具有较强创新能力、综合竞争力、效益较好的优势企业，给予倾斜。

　　同时，建议政策能够支持企业转型升级投资项目，主要包括提升产品质量、升级品种结构项目，延伸产业链条、实施专业化生产项目，环保节能改造项目，两化深度融合项目，产业重大技术创新项目，贯彻“一带一路”战略“走出去”发展项目，兼并重组优化产业组织结构项目等。